Por Dr. Diego Encina
“...ningún Estado podrá privar a ninguna persona de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal...”
Enmienda Catorce a la Constitución de los Estados Unidos, año 1868 (Antecedente: Quinta Enmienda Constitucional de 1791)
Aclaraciones previas
El presente artículo – comentario encuentra su causa en la coyuntura político-jurídico actual en que, se debate en la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la Nación, la posibilidad de remoción o exclusión del Diputado Julio De Vido por impulso de la Alianza Cambiemos con motivo en la causal constitucional de “inhabilidad moral”.
Antes que ahora el autor expresa que las siguientes líneas no implican la adopción de postura alguna al mejor estilo “remoción/exclusión SI” o “remoción/exclusión NO”, en definitiva, es materia constitucional de la Cámara de Diputados de la Nación. Simplemente, se trata de aprovechar el debate actual para interpretar e intentar arrojar algo de claridad sobre las letras de la Constitución Nacional y las facultades del Órgano Parlamentario, en respuesta crítica a un querido profesor en mi formación profesional como lo es el Dr. Roberto Gargarella.
Sumario: interpretación constitucional – garantía del debido proceso legal adjetivo – procedimientos administrativos – remoción/exclusión
La CN en su segunda parte denominada “Orgánica”, llamada así porque trata de las facultades, derechos y deberes de cada órgano de poder, así como su constitución, conformación y requisitos para su integración, trata específicamente en su artículo 66, la posibilidad de corregir, remover o excluir a integrantes del cuerpo legislativo.
Dice expresamente el texto que “Cada Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”.
Es decir, es facultad de cada Cámara Parlamentaria entender sobre el régimen disciplinario de sus integrantes. Es la única encargada de decidir sanciones sobre sus componentes en caso de mal desempeño o inconducta en sus funciones, independientemente claro está, de las responsabilidades de naturaleza penal o civil u otras que las consecuencias de su conducta cuestionada pueda ocasionar.
Ahora bien, como dice mi gran profesor –y nunca dejará de serlo- y excelente doctrinario constitucional y sociólogo Roberto Gargarella, “nos guste o no”, son facultades de cada poder del Estado que es soberano puertas adentro.
Entonces, cada Cámara puede adoptar las siguientes decisiones respecto de sus integrantes, a saber: a) “corregir” a cualquiera de sus miembros por “desorden de conducta”; b) “removerlo” por “inhabilidad física o moral” sobreviniente a su incorporación; c) hasta “excluirle” de su seno. Sin dudas, estas decisiones implican la materialidad del régimen sancionador del derecho administrativo punitivo. Otra discusión de profundo esfuerzo de la actividad interpretativa merece los términos “corregir”, “desorden de conducta”, “remoción”, “exclusión”, “inhabilidad física o moral” el cual, no es materia del presente, pero que adelantamos, no por eso un problema menor.
Pero para adoptar éstas o algunas de éstas decisiones, es necesario iniciar el correspondiente procedimiento administrativo que derive en la decisión razonablemente adoptada y, que cuente con los dos tercios de votos correspondientes. Son dos requisitos ineludibles: decisión razonable y dos tercios de votos. En cuanto a los “dos tercios de votos”, la Constitución no nos dice como deberá computarse ello, es decir, si es los dos tercios de los miembros presentes o si dicha fracción abra de computarse sobre la totalidad de los miembros de la Cámara correspondiente en la materia decisoria. La práctica enseña que se computa sobre los presentes. Pero tratemos el primero de los requisitos: la “decisión política administrativa” de remover o excluir a uno de sus miembros.
El constitucionalista y respetable profesor –a quien admiro profundamente por su calidad docente e intelectual- nos dice que dichas decisiones son facultades del órgano soberano que, al no ser un proceso penal, no les es exigible actividad probatoria alguna ni observancia por los principios y garantías que ello acompaña, con la suficiente restricción de que sus decisiones no devengan en irracionales o arbitrarias, por ejemplo: “te expulsamos porque tenes una ideología de izquierda”, sería una decisión irracional, arbitraria y discriminatoria. Y agrega, que la circunstancia de una cuantiosa suma de procesamientos en contra, son en principio, razonables para la adopción de la decisión sancionadora.
Si bien es cierto que las decisiones no deben ser arbitrarias ni irracionales (art. 28 y 33 CN), no menos cierto es que dichas decisiones no merezcan respaldo probatorio ni respeto u observancias a garantías algunas, es decir, todas las decisiones administrativas –como las judiciales- encuentran sus límites en el respeto del debido proceso legal que deriva así en la razonabilidad de la medida, y no en valoraciones materiales respecto a calificativos abstractos o ambiguos o, como diría el profesor Gordillo, “conceptos jurídicos indeterminados” y diré porqué.
Primero, la interpretación de un artículo constitucional no puede hacerse de forma aislada con independencia del resto de sus normas y principios, derechos y garantías consagrados. Es decir, la constitución debe interpretarse en forma armónica, coherente, organizada y sistemática, de manera de no hacer prevalecer una norma por sobre la otra o bien contraponerlas francamente, ya que de ser así, alguna merecería la tacha de inconstitucionalidad, y como dijo siempre la CSJN, declarar la inconstitucionalidad de una norma es siempre un acto de gravedad institucional pues, un órgano de poder –el judicial- se estaría entrometiendo en los asuntos de otro órgano de poder –legislativo- el cual está vedado por la Constitución y el principio de republicano de división de funciones que desde el Barón de Montesquieu se vienen enseñando.
Tal es así, que también tiene dicho la CSJN de antaño que, si bien la relevancia del artículo 18 de la CN es indiscutible en materia penal, no menos cierto es que, todo procedimiento administrativo sancionador –donde rige el derecho administrativo de naturaleza punitiva- deben observarse las garantías consagradas en el artículo 18 de la Carta Magna pues, de lo contrario, la decisión adoptada importaría la violación a principios, derechos y garantías fundamentales del sistema constitucional y supraconstitucional. Tal es así que se encuentra acreditado en la evolución jurisprudencial del Máximo Tribunal Federal del país el valor esencial del respeto al “debido proceso” en línea con el respeto aun mayor, cual es el de los Derechos Humanos. Así, dijo la CSJN “…los graves hechos que se imputan al diputado electo deben ser motivo de un proceso judicial, porque todos los ciudadanos tienen la garantía del debido proceso. No hay incapacidad de derecho para las personas que haya tenido una actuación histórica determinada, ya que el impedimento deviene, necesariamente, de una condena judicial por un delito” (Bussi, Antonio Domingo c/ Estado Nacional (Congreso de la Nación - Cámara de Diputados) s/ incorporación a la Cámara de Diputados. Sentencia 13 de Julio de 2007). Pareciera entenderse según lo expuesto que la garantía del debido proceso solo sería consagrada en instancia judicial, sin embargo, tal como nos enseña el profesor A. Gordillo –honor que tuve también al tenerlo como docente-, una eminencia en Derecho Administrativo, que “…se advierte que existen procedimientos administrativos no sólo dentro del ámbito de actuación de los órganos administrativos…, sino también de los órganos jurisdiccionales y legislativos. En estos dos últimos casos, se trata en general de todo lo que se refiere a la organización interna y, medios materiales y personales de los respectivos organismos. Así, en la Justicia y el Congreso, todo lo referente al personal administrativo y sus relaciones entre sí y con sus superiores (nombramiento, remoción, deber de obediencia, sanciones disciplinarias, recursos, etc.);… pertenece al ejercicio de funciones administrativas y se desenvuelve por lo tanto a través de procedimientos administrativos, terminando en el dictado de actos administrativos” y que “Los grandes principios del procedimiento administrativo son de carácter constitucional, de justicia natural y de derecho supranacional…” () “El principio de la defensa en juicio, o debido proceso (razonabilidad, racionalidad, proporcionalidad, justicia natural, fairness, etc.), es un principio general del derecho, de carácter universal… Es por lo tanto aplicable también, desde luego, en el procedimiento administrativo y con criterio amplio, no restrictivo. Así lo ha reconocido el decreto-ley 19.549/72, en su art. 1º, inc. f)” y destaca en su obra maestra, abundante doctrina y jurisprudencia uniforme en dicho criterio.
En el mismo entendimiento se inscribe las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos pues, ha dicho que "cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas" (Cote IDH, caso “Tribunal Constitucional vs. Perú”, sentencia del 5 de agosto de 2008). Entonces, si nos preguntamos si todos los órganos de un Estado están obligados a respetar la garantía del debido proceso en el desempeño de sus funciones constitucionales y legales sean éstas de índole jurisdiccional o, administrativa o, legislativa, pues, con basamento en el Caso Claude Reyes de la Corte IDH la respuesta es sin dudas afirmativa.
Seguramente se nos dirá que las decisiones administrativas en última instancia, exigen el amplio y suficiente control judicial por lo que, de vulnerarse garantías, encontraría su propicio ámbito de subsanación. Pues bien, sí es cierto que las decisiones administrativas –como sería la remoción o exclusión de un legislador por sus pares- están sujetas al reservorio de decisión judicial posterior –como dijo la CSJN en “Fernández Arias Elena c/Poggio” y como ocurrió en el caso “Bussi” o “L.Patti”-, pero esa exigencia no releva a los órganos del Estado del fiel cumplimiento por el debido proceso legal en los procedimientos que deriven en decisiones que de algún modo afectan derechos o crean obligaciones pues, de ser así, se estaría permitiendo la consumación de una daño concreto de imposible reparación ulterior. Pongámoslo en un ejemplo absurdo e indeseable: “salía en auto y choca a las personas, total después se repara el daño ocasionado”.
Ahora bien, encontramos otra herramienta legal que apoya nuestra posición en cuanto a si se deben o no cumplir y observar las garantías mínimas del debido proceso legal en las decisiones internas de los órganos del Estado. Ésta es el régimen legal del procedimiento administrativo, así entonces, el decreto-ley 19.549/72 en su artículo 1° inc. f) reconoce expresamente el debido proceso adjetivo como comprensivo de la posibilidad de ser oído, ofrecer y producir pruebas, y obtener una decisión fundada. Ello, respetando además lo dispuestos en los artículos 7° y 8° de dicho régimen respecto a los actos administrativos que hacen sin lugar a dudas al respeto del debido proceso, observando además otros principios propios del ámbito material de aplicación del procedimiento como son el principio de oficialidad, informalidad, entre otros. Todo ello hace al respeto al debido proceso legal adjetivo que debe observar las decisiones de tal naturaleza, y con mayor recelo de su observancia cuando ellas afectan derechos adquiridos o crean obligaciones que importa al interés público general.
Como vemos, la razonabilidad de una decisión no pueda nunca basarse en la cuantificación de procesamientos meramente, aunque dicha situación procesal penal el autor no desconoce, pero no resultan suficientemente razonables para fundar una decisión de importancia institucional como seria la remoción o exclusión de un legislador electo por el pueblo soberano que oportunamente a expresado su voluntad popular.
La cantidad de procesamientos en contra en una actualidad de show judicial-mediática donde los procesamientos están a la orden de campañas pre-electorales –sin pretender entrar en la valoración de casos particulares- sin sustento probatorio mínimo y con abierta afectación al principio constitucional de inocencia, no parecieran ser a priori, suficiente requisito cumplido de razonabilidad para derivar en la adopción de una decisión de remoción o exclusión. Es necesario ahondar en ello, en la prueba real o material o procedimental, en su valoración, en la escucha del descargo del afectado, oírlo, interpelarlo si es necesario, para lograr una decisión cuanto menos, con apego legal y observancia respetuosa de la Constitución Nacional en resguardo de la soberanía popular y su expresión de voluntad. Incluso, se encuentra siempre en última instancia acceder al “amplio y suficiente control judicial” de las decisiones administrativas que afecten personas e instituciones, como se dijo más arriba.
Alguna objeción no por ello menos seria que podrían hacernos es “bueno, pero dichas garantías se aplican a las personas físicas. Aquí no está en juego la persona del diputado afectado al procedimiento, sino su investidura. No se discute su culpabilidad sino su separación del cargo por tal motivo…” sin duda alguna merece ser atendido dicha objeción. Pero ello no implica de ninguna manera desprenderse de los principios constitucionales consagrados de antaño en la Carta Magna y en la evolutiva jurisprudencia de la CSJN. Además, ello no es óbice suficiente para relevar a los órganos de la administración de la observancia de las reglas del debido proceso legal adjetivo, sobre todo cuando se debate una cuestión de relevancia de interés institucional, como sería la remoción o exclusión de un legislador. A lo que voy es lo siguiente, es cierto que no se discute en dicho procedimiento la culpabilidad o no del legislador que se quiere remover o excluir del recinto. Pues ello es materia de discusión en otros fueros con competencia para su entendimiento. Pero en una decisión de suma transcendencia institucional como seria el apartamiento de un diputado cuyo cargo es electoral, es decir, elegido por el soberano pueblo que expreso su voluntad, en donde esa voz que el pueblo eligió para su representación en el recinto puede no estarlo mañana, esa voz que puede dejar de estar y que, el único portador de esa voz es la persona física que la ostenta y que la manifiesta por elección popular, esa banca que mañana puede no estar ocupada, implica necesariamente afectación a la persona que ocupa esa banca parlamentaria y al colectivo popular que decidió –para bien o para mal, son las reglas de la democracia- su representación y, como tal, debiera velar en su procedimiento administrativo sancionatorio por el respeto a las garantías constitucional tanto por la dignidad del posible afectado, como por el resguardo de la soberanía del pueblo, único verdadero detentor de poder. O al menos, quien lo debiera retomar seriamente.
Además, no es dable distinguir donde la ley no distingue, so pena de afectar el principio de igualdad como base de estructuración del sistema institucional y de derechos ciudadanos.
Insiste mi profesor en que no se trata de un juicio penal de reproche de la conducta cuestionada, y que por tal, no hay leyes que impliquen la observancia de las garantías aludidas. Pues bien, tampoco existen leyes que digan lo contrario, es decir, que prohíban –aunque suene ello autoritario- las “traspolacion” de dichas garantías al procedimiento administrativo sancionador. Incluso, la doctrina y jurisprudencia evolutiva de la CSJN dicen lo contrario. Por lo tanto, insisto, no debemos distinguir donde las leyes no distinguen.
También explica Gargarella que se trata de una “decisión política” por lo tanto, y en definitiva, no estaría sujeta a revisión judicial u observancia de garantías constitucionales. Pues bien, todas las decisiones de los órganos del Estado son políticas y, no van a dejar de serlo. Cuando me despierto a la mañana y elijo que camisa usar en audiencia, estoy incluso adoptando una decisión política. Ahora bien, el hecho de serlo, no implica que no sean observadas reglas mínimas de razonabilidad para impedir que dicha decisión se torne irracional o arbitraria o, en el caso de mi camisa, cuanto menos ridícula. Esos límites están dados como dijera, por el respeto al debido proceso legal adjetivo del procedimiento atendiendo a su naturaleza, y no por la cuantificación de la calidad jurídico-procesal del legislador cuestionado, en todo caso, sería ello razonable si la calidad procesal cuenta con sentencia de condena firme, pero no durante su procesamiento pues no sabemos aun si resulta culpable o no del injusto hipotéticamente cometido y resulta la génesis del debate actual en Comisión. A lo que voy es que, si tomamos la condición de procesado de un legislador para removerlo o excluirlo, estaríamos borrando por “decisión política” la vigencia del principio de inocencia constitucional, adoptando por el mero hecho de su procesamiento, su condición de culpable e incluso, atendiendo a la gravedad institucional del apartamiento o no, incidiendo de forma (in)directa en la formación popular de culpabilidad sin saber si quiera si es culpable de algo o no. En definitiva, resulta funcional a la criminología mediática de moda y una burla a la expresión popular que lo eligió pues, el examen de idoneidad ya fuera aprobado por el pueblo en su elección.
Conclusiones
Todas las personas, sin discriminación alguna, les tengamos o no más simpatía o empatía, tienen el derecho humano a que se respete el debido proceso legal adjetivo en los procedimientos que deriven en la determinación de sus derechos y obligaciones (Corte IDH, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003, Serie A No. 18, punto resolutivo N° 7) con mayor razón si ello importa interés público y relevancia institucional.
Las garantías procesales del debido proceso legal se aplican a todos los tipos de proceso (Corte IDH, Opinión Consultiva OC-9/87) y a todas sus etapas, ya sea en los procedimientos o actuaciones previas o concomitantes a los procesos judiciales (Corte IDH, Caso Loayza Tamayo Vs. Perú, Sentencia de 17 de septiembre de 1997, Serie C No. 33; Caso Maritza Urrutia Vs. Guatemala, Sentencia de 27 de noviembre de 2003, Serie C No. 103, párr. 120.)
Por lo tanto, la mera consideración de causas en contra en calidad de procesado donde importa la absoluta vigencia del principio de inocencia, entiendo, no resulta requisito suficiente para tornar razonable la decisión política de desaforar un legislador.
Por último, coincido con mi destacado profesor que dichas decisiones debieran ser adoptadas por el pueblo. Es el pueblo quien elige sus representantes, entonces, es el pueblo soberano quien decide remover o excluir a quien cree, no cumple con el mandato otorgado. Es el pueblo soberano quien decide la figura presidencial y le otorga mandato para su ejercicio, es el pueblo soberano quien debe decidir desplazarlo si no cumple con aquel ni con las promesas comprometidas previamente.
Nos debemos un serio debate constitucional para devolver al pueblo lo que una vez fue siempre suyo y que una restringida elite decidió –también una vez- arrebatárselo sin más.
No hay comentarios.:
Publicar un comentario